KAMPEN OM REGJERINGSMAKTEN

Norsk parlamentarisme i europeisk perspektiv

 

Bjørn Erik Rasch

Institutt for statsvitenskap, UiO                 

Sommeren 1884 fant den første parlamentariske regjeringsdannelsen sted i Norge. Venstrehøvdingen Johan Sverdrup satte sammen en regjering med basis i et flertall på Stortinget. Det skulle imidlertid ikke gå mange årene før flertallet smuldret hen. Allerede ved valget i 1888 led regjeringen nederlag. Deling av Venstre førte til at det ikke lenger fantes et flertallsparti blant de folkevalgte. Selv om det politiske landskapet var relativt oversiktelig, lot det seg ikke gjøre å stable en flertallskoalisjon på bena. Sverdrup fortsatte en tid som leder av en mindretallsregjering, før han i 1989 ble avløst av en ny statsminister — Høyres Emil Stang — uten flertall i ryggen.

 

Ser vi hele vår parlamentariske historie i sammenheng, er ikke disse tidlige erfaringene å betrakte som unntakstilfeller. Tvert i mot har vi opplevd langt flere mindretallsregjeringer enn flertallsregjeringer. To tredjedeler av alle regjeringene har styrt uten flertall. Halvparten av alle regjeringer har hvilt på ett parti uten parlamentsflertall.

 

 

Mindretallsstyre leder til ansvarspulverisering

 

Få om noen har gitt et prinsipielt forsvar for mindretallsparlamentarisme, selv om politikere flest synes å slå seg til ro med at mindretallsregjeringer er en farbar vei i de oppsplittede og uoversiktlige parlamentariske situasjonene vi har opplevde de senere årene. Strateger i partier uten utsikt til regjeringsdeltakelse i overskuelig fremtid, kan dessuten finne det opportunt med smale regjeringer. Det åpner lett for at ens eget parti kan oppnå større innflytelse enn det opposisjonsrollen under et flertallsstyre bringer med seg.

 

Hva er problemet med mindretallsparlamentarisme? Mange forhold har vært trukket frem i debatten. I demokratier er det et viktig anliggende at de som styrer med jevne mellomrom stilles til ansvar overfor borgerne i valg. Politiske makthavere som har fått svekket sin stilling i velgerskaren, kan skiftes ut, mens de som styrer til folkets tilfredshet, har mulighet til å bli sittende. Et problem med mindretallsparlamentarisme er at ansvarsforholdene blir utydelige. Regjeringen kan ha basert sin politikk på skiftende koalisjoner, og av og til driver kanskje opposisjonen gjennom egne forslag tross motvilje fra regjeringens side. Resultatet blir at ingen til slutt vet hvem som egentlig styrer, og ansvaret lar seg ikke plassere på en entydig måte. Det er kanskje ikke til å undres over at en studie nylig fant at de største taperne ved norske valg hadde større sannsynlighet for å komme med i regjeringen enn de som seiret ved valgene.

 

En annen form for ansvarspulverisering har også vært trukket frem. Langvarig mindretallsstyre leder til svekkelse av normene om å overlate detaljstyringen av landet til regjering og forvaltningsapparat. Det partitaktiske spill fra opposisjonen — som utgjør et mer eller mindre sprikende flertall — bidrar til at parlamentet trenger inn på områder som ellers i hovedsak forbeholdes regjeringen. Resultatet er regjeringer med svak styringsevne, og et Storting som forsøker å gjøre regjeringens jobb. I praksis har dette tatt form av intensivert parlamentarisk kontroll, stor aktivitet med å fremme alternativer til regjeringens politikk og å foreta endringer i proposisjoner fra regjeringen. I tillegg kommer en voldsom økning i bruken av Stortingets instruksjonsmyndigheten. Det er en overdrivelse å kalle regjeringen for den utdøende makt, men det er liten tvil om at regjeringen — etter de siste årenes utvikling — fremstår som svekket i forhold til de folkevalgte.

 

Mindretallsparlamentarismen har utvilsomt problematiske sider. Det er følgelig god grunn til å diskutere hvorfor det ikke dannes regjeringer med et mer solid fundament i Stortinget.

 

 

Realistiske reformer for bredere regjeringer

 

Selv om det skulle være bred støtte i det politiske miljø for nødvendigheten av å etablere flertallsregjeringer, er dette på ingen måte noen garanti for at koalisjoner med flertall faktisk blir dannet. Det kan snarere være slik at reformer må til for å skape grunnlag for regjeringssamarbeid som omfatter et flertall av stortingsrepresentantene. På dette punkt har forskjellige ideer og virkemidler blitt lansert.

 

Én mulighet er å reformere valgordningen. Ved å heve terskelen for representasjon er det mulig å påvirke partistrukturen. En konsolidering av partisystemet — i retning av færre og til dels større partier — skal i sin tur gjøre det lettere å forme styringsdyktige regjeringer. Rent konkret kan dette gjøres ved slike ting som å heve sperregrensen på utjevningsmandatene, innføre sperregrense på distriktsmandater, heve første deletall, fjerne potten med utjevningsmandater som ble innført fra valget i 1989, dele landet inn i flere og mindre valgdistrikter, osv. Det å redusere Stortingets størrelse påvirker partistrukturen på samme måte som de nevnte valgordningsreformene. Alle disse forslagene har det til felles at de er politisk lite realistiske. Reformtendensen går for tiden faktisk i stikk motsatt retning, med prioritering av økt grad av representativitet. Det er også ganske klart at virkningene av den typen valgordningsreformer som ble nevnt er høyst usikre. Det er sannsynlig at partistrukturen ville blitt påvirket, men ikke like opplagt at det samtidig ble skapt grunnlag for dannelsen av flertallsregjeringer. Eller sagt på en annen måte: Det er vanskelig å tenke seg effektive reformer i valgordningen som ikke klart vil forringe systemets demokratiske kvalitet. 

 

En annen mulighet er å konsentrere oppmerksomheten om reformer som er egnet til å svekke opposisjonens politikkutformende rolle. Det er for eksempel tatt til orde for at vi må få bort igjen den overdrevne bruken av Stortingets instruksjonsrett som vi har sett de siste årene. Tilsvarende kunne en tenke seg reguleringer i opposisjonens adgang til å bringe alternativer til regjeringens politikk frem til vedtak, og innsnevring av parlamentarikernes muligheter for å føre løpende kontroll av regjering og forvaltning. Også dette ville være å bevege seg i stikk motsatt retning av den rådende reformtrend. Det kan dessuten sies at i forhold til spørsmålet om mindretallsparlamentarisme vil angrep på instruksjonsmyndigheten, parlamentariske kontrollmekanismer og lignende, nærmest være bare å forholde seg til symptomene. Det kan argumenteres for at styringssystemet etter hvert har fått en utforming som svekker mindretallsregjeringers muligheter for effektiv styring, men som likevel kan representere verdifulle garantier i situasjoner med flertallsregjeringer. Det taler mot å svekke i alle fall de mekanismene som har karakter av å være mindretallsgarantier.

 

En tredje type reformer angår forholdet mellom regjering og nasjonalforsamling mer direkte, blant annet utformingen av mistillitsinstituttet og prosedyrene for regjeringsdannelser og regjeringsskifter. Spørsmålet om helt faste valgperioder eller ikke for stortingsrepresentantene melder seg også i denne sammenheng. Stikkord for de mest aktuelle reformene på dette området er innsettingsvedtak («investitur»), konstruktiv mistillit og oppløsningsrett. Dette er reformforslag som har vært relativt mye diskutert − også blant sentrale politikere − og de fremstår derfor som noen av de mest realistiske alternativene vi står overfor i den konstitusjonelle debatten. Samtidig er det uklarhet, usikkerhet og uenighet om virkningene av eventuelle reformer på dette parlamentariske kjerneområdet. Det gjør det til en viktig oppgave å gi et bilde av hvilke ordninger som bør påkalle vår interesse, og å avklare hvilke konsekvenser ulike reformforslag vil ha, spesielt virkninger for regjeringsdannelsen og forekomsten av bredere regjeringer.

 

 

Oversikt over de ulike delene av boken

 

Parlamentarismens gjennombrudd

 

Hvordan og hvorfor slo parlamentarismen rot i Norge mot slutten av det nittende århundre? Parlamentarismens gjennombrudd blir analysert ved først å presentere de relevante, institusjonelle mekanismene som ble etablert i 1814; parlamentarismen lå nærmest latent i Eidsvoll-grunnloven. Det påpekes videre at den generelle samfunnsutviklingen bidro til et gradvis større avvik i oppfatninger og holdninger mellom storting og regjering frem mot 1884. Samtidig økte Stortingets påvirkningsmuligheter. De sterke spenningene dette skapte, ledet til at den utøvende makt ble demokratisert. Som historieskriving er fremstillingen summarisk. Vekten ligger på å få frem endringsprosessens «logikk» og de store linjene, heller enn mangfoldet i historiske detaljer.

 

Hvorfor dannes mindretallsregjeringer?

 

Få land har hatt parlamentariske regjeringer lenger enn oss. Hvilke erfaringer har vi høstet etter nærmere 120 års parlamentarisme? Vi redegjør nærmere for regjeringsdannelsen i Norge, og kontrasterer hele tiden med erfaringer fra andre parlamentariske demokratier. Mindretallsregjeringer har fått relativt lite oppmerksomhet i faglitteraturen, og det er fortsatt ikke full enighet om hvordan mindretallsparlamentarisme kan forklares. Vi legger vekt på at flere mekanismer gjør seg gjeldende. Det har betydning hvilke regler og normer som omkranser regjeringsdannelsen. Det synes å være slik at land hvor parlamentene står sterkt i forhold til regjeringen, også preges mer av mindretallsparlamentarisme. Partisystemet er dessuten viktig; der det finnes et stort parti nær sentrum av det politiske landskap, forekommer mindretallsregjeringer hyppigere.  

 

Betydningen av innsettingsvoteringer

 

Har arten parlamentarisme — om den er «negativ» (som den norske) eller «positiv» — betydning for hva slags regjeringer som dannes? Spørsmålet analyseres med utgangspunkt i erfaringer fra europeiske land. Selv om det ikke på noen måte er tale om en dramatisk effekt, kan det spores en tendens til bredere regjeringer i land der innsettingsvoteringer (investitur) benyttes. Bakgrunnen for denne diskusjonen er imidlertid hjemlig: Ved å avklare hvilken betydning tiltredelsesvoteringer og utformingen av mistillitsinstituttet har for regjeringsforholdene i et land, kaster vi også lys over spørsmålet om overgang til en mer «positiv» variant av parlamentarismen i Norge vil være et hensiktsmessig virkemiddel dersom målet er flertallsregjeringer. Konklusjonen er at bredere regjeringer blir mer sannsynlig, men investitur gir ingen garanti mot fortsatt mindretallsstyre.

 

Betydningen av oppløsningsrett

 

Norsk parlamentarisme er «ubalansert» i den forstand at regjeringen ikke har anledning til å oppløse parlamentet og utskrive nyvalg, mens parlamentarikerne jo til enhver tid kan avsette regjeringen. Kan det tenkes at oppløsningsrett vil være en hensiktsmessig reform dersom flertallsregjeringer er målet? Spørsmålet besvares i en komparativ analyse av parlamentariske land. Hovedbudskapet er at landene som har en ubegrenset oppløsningsrett for regjeringen ikke har vært styrt oftere av flertallsregjeringer enn øvrige land. Vi viser ellers at oppløsningsretten kan utformes på utallige måter − fra å være et maktmiddel i regjeringens hender til å være en ren sikkerhetsventil beregnet på håpløse parlamentariske situasjoner. Vi drøfter også holdbarheten i argumentene for og mot forskjellige varianter av oppløsningsrett, og finner ikke sterke grunner for å innføre oppløsningsrett − annet enn som en sikkerhetsventil etter svensk mønster − i Norge.

 

Forskjellige typer mindretallsparlamentarisme

 

Konsekvensene av mindretallsparlamentarisme — i alle fall på noen områder — kan være mer sammensatte enn mange forestiller seg. Kanskje er det dekning for å si at mindretallsregjeringene er bedre enn sitt rykte. Det er bare visse typer minoritetsregjeringer — ikke smale regjeringer generelt — som gir opphav til styringsproblemer. Sentrumsbaserte mindretallsregjeringer sikrer gjennomgående en vel så god ivaretakelse av velgerskarens preferanser som i alle fall blokkbaserte flertallsregjeringer. Mindretallsregjeringer med utspring i fløypartier gir sjelden et godt og ryddig styringsgrunnlag. Vi påpeker også at de endringer i partimønsteret vi har opplevd de aller siste årene er av en slik karakter at de kan bære kimen til en ny flertallsparlamentarisme i seg − uten konstitusjonelle reformer av noe slag. Dette fordi spillet om regjeringsmakten endres når det relative styrkeforholdet mellom partiene blir omstøtt på dramatisk vis. Situasjonen med et dominerende parti nær sentrum er en helt annen enn den som oppstår når 3-4 mellomstore partier kniver om å innta regjeringskontorene. Den «tyngdekraften» som mandatene i Stortinget representerer, er nok når alt kommer til alt det vesentligste.